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Dependência brasileira: quarenta anos de restrição ao financiamento da economia nacional (1964-2004)

 

Alexandre Macchione Saes
Cientista Social, Mestrando em
História Econômica
– Unicamp Bolsista Fapesp
xixosaes@hotmail.com



 

“... a atual situação de desenvolvimento dependente não só supera a oposição tradicional entre os termos desenvolvimento e dependência, permitindo incrementar o desenvolvimento e manter, redefinindo-os, os laços de dependência, como se apóia politicamente em um sistema de alianças distinto daquele que no passado assegurava a hegemonia externa”.(Cardoso e Faletto. Dependência e desenvolvimento na América Latina, 1970).

 


Na década de 1970 a idéia de construção de uma sociedade desenvolvida e autônoma estava na ordem do dia. Personagens como Reis Velloso afirmava que apenas faltava pegar o “último trem para Paris”, de maneira que poderíamos garantir a entrada numa nova hierarquia da economia mundial. Entretanto esse projeto de construção de uma nação independente desmoronou na passagem da década de 1970 para 1980, quando a crise do financiamento do Estado, a crescente dívida pública e o aumento da inflação limitaram as possibilidades de desenvolvimento nacional frente ao contexto internacional.



Celso Furtado
         Inúmeros intelectuais pensaram em projetos para o desenvolvimento nacional. Em meados do século XX, um amplo debate buscou examinar tais formas de desenvolvimento. Podemos dizer que, personagens como Celso Furtado, Caio Prado Jr., Roberto Campos discutiram essas formas viáveis de desenvolvimento nacional, pensando essencialmente na industrialização, como meio de superação das desigualdades. Na década de 1970, outro debate importante foi colocado em pauta, no sentido de discutir o desenvolvimento vinculado ao processo e dinâmica do capitalismo. O que esse trabalhos defendiam era o caráter da dependência de países periféricos como o Brasil, como algo muito mais profundo.


           Nesse sentido, Dependência e Desenvolvimento de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto foi um livro provocador, pois apresentava o desenvolvimento nacional como associado à dependência. De alguma forma, os autores já acreditavam que os esforços que estavam sendo elaborados para atingir autonomia de crescimento não seriam suficientes, pois apenas abrir-se-ia uma nova fase de vinculação com o exterior, uma fase de interdependência.


           
Examinar as possibilidades de desenvolvimento nacional, as tentativas e caminhos que podiam ser percorridos durante as últimas quatro décadas é no limite procurar compreender as relações do contexto nacional com o internacional. A economia brasileira ainda sofre restrições para promover um desenvolvimento autônomo e próprio, e um dos principais motivos é sua limitada condição de financiamento. Pretendemos recuperar as transformações da economia brasileira, apontando como até hoje, independente das forças e vontades internas, o projeto nacional sempre esteve preso as condições internacionais.



Do sonho desenvolvimentista à realidade dependente: os antecedentes

 

        O período anterior ao Golpe de 1964 foi marcado por governos que implementaram políticas consideradas como populistas (IANNI, 1968).  Ao mesmo tempo em que a economia buscava uma política de desenvolvimento, fundando pelo intervencionismo industrializante, na política existia a necessidade de incorporação das massas para sustentação do Estado. Evidentemente que não podemos analisar os diferentes governos como uma massa única, muito pelo contrário, cada governo desse período deu uma marca e uma cara peculiar, como Getúlio Vargas e o projeto nacionalista de desenvolvimento com a nacionalização de alguns setores, e numa política relativamente oposta, de Juscelino Kubitschek, com uma maior internacionalização.


           
Na busca de uma política de desenvolvimento, independente se de cunho nacionalista ou por meio de abertura de mercados para produtos e empresas internacionais, os governos desse período dependeram fundamentalmente de uma ampla capacidade do Estado de financiar tais projetos. Essa foi uma condição essencial do plano de desenvolvimento no Brasil dos anos de 1930 a 1980, quando a falência do Estado interrompe tal crescimento; em dados momentos o Estado foi capaz de se autofinanciar, entretanto nos momentos de maiores dificuldades o capital estrangeiro, investido diretamente por empresas ou indiretamente por empréstimos para o Governo, foi o mecanismo para a manter o crescimento nacional (FIORI, 1990).


        Por mais de três décadas os governos brasileiros utilizavam tal mecanismo de financiamento, promovendo políticas expansionistas. O governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960), com a política do Plano de Metas, impulsionou profundas transformações na sociedade a taxas de crescimento do PIB elevadas; excluindo o ano de 1956 cujo crescimento foi pequeno para o período, de 2,9%, os outros anos mantiveram taxas em torno de 10%. Entretanto tais taxas de crescimento não puderam ser mantidas nos governos seguintes, com uma trajetória de queda do crescimento, de 9,4% em 1960 para 8,6% e, 1961, 6,6% em 1962 até o colapso da economia em 1963, como a taxa de 0,6%. (ABREU, 1989, p.403).
Juscelino Kubitschek


            A dificuldade de manter o crescimento registrado no Governo JK foi reflexo de uma primeira crise no padrão de financiamento do Estado. Tanto o Governo de Jânio Quadros como de João Goulart buscaram recuperar a economia sem condições de implantar reformas suficientes para retornar à expansão da economia. Na análise de Otávio Ianni, foram as instabilidades econômicas que deram condições para a implementação do golpe militar de 1964. O endividamento do Estado brasileiro (contraído de forma significativa no governo JK), a inflação e estagnação econômica representavam no limite o esgotamento do padrão de substituição de importações que sustentou os “governos populistas” (IANNI, 1968). Seguindo essa linha de raciocínio, Alfred Stepan alega que a década de 1960 foi um momento de auge da contradição entre o crescimento das demandas sociais, com a decrescente capacidade de o Estado atrair recursos. O Estado que era legitimado pela realização de compromissos com todas os grupos sociais não suportava mais financiar os diversos interesses (LAMOUNIER, 1986).         


            
Ainda seguindo os termos propostos acima, Maria da Conceição Tavares indica que o ano de 1959 foi um indício ao golpe de anos depois, por ser um ano de algumas rupturas importantes. Foi o momento em que o café entrou em profunda crise, deixando de assumir seu papel de financiador interno da economia brasileira, das transferências do capital cafeeiro para o capital industrial; foi o ano de ruptura com o Fundo Monetário Internacional e Banco Mundial, demonstrando o profundo endividamento que o governo havia adquirido no período, e agravando desta maneira o problema de financiamento externo do setor público – mas sem afetar o financiamento privado estrangeiro. Mesmo assim os projetos de construção de Brasília e Operação Nordeste, como tentativa de interiorização do processo de expansão foram mantidos, com a expansão monetária e endividando do Estado frente aos credores internacionais, causando a queda do poder de compras dos salários e uma aceleração inflacionária. “Por tudo isso, 1959 é o primeiro ano em que os sintomas de ruptura da base econômica do Estado de Compromisso se manifestam como prelúdio de sua ruptura definitiva em 1964.(TAVARES, 1998, p. 146-7).


           
Portanto, as causas para o golpe de 1964 podem ser explicadas pelo caos econômico da crise populista, de maneira que surge como via de reorganização econômica e social a centralização do poder. Devemos lembrar que os governos de Jânio Quadros e principalmente de João Goulart, viram o movimento popular encorpar-se, juntamente com as manifestações comunistas (vistas como risco para a ordem por parte da população). Nascia então a interpretação de modernização do Brasil por meio da visão autoritário-modernizante (BRESSEER-PEREIRA, 1982). O governo militar implementaria uma série de medidas em que a ideologia da classe agrária dominante seria absorvida, isso é, a reforma agrária defendida no período não seria incorporada, mantendo a estrutura latifundiária do campo. O foco do governo voltou-se para a industrialização e planejamento da economia, afinal a legitimação do poder político centralizado e autoritário dependia do sucesso econômico do país. Entretanto, nesse momento o “Pacto Social” peculiar dos governos anteriores era banido, com uma nova idéia de desenvolvimento econômico e segurança nacional, com a formação de um tripé entre burguesia nacional, tecnocracia estatal e empresas multinacionais. A ideologia do novo governo incorporava as idéias da Escola Superior de Guerra, vencendo os projetos da CEPAL, ISEB e PCB. O “reformismo pragmático” defendido nesse projeto aliava setores militares como General Golbery Couto e Silva e intelectuais civis como Roberto Campos.  


 

As reformas de 1964 como manutenção da ordem

 

            A necessidade de reformas profundas na sociedade e economia nacional foi, como já discutido, o que “legitimou” a ascensão do grupo militar ao poder. Presidente em exercício nos anos de 1962/3, João Goulart estava perdendo poder político, pois o Estado não podia suprir mais as pressões de todas as classes. Por isso buscando apoio popular com as reformas de base, tentaria promover uma revolução social, com a reforma agrária e urbana. As classes conservadoras viam tais medidas reticentes, de maneira que o Golpe Militar foi visto com bons olhos.


           
Nas análises econômicas de desenvolvimento, tal governo deveria cumprir com o papel de dinamizar a economia no sentido de criar independência e autonomia para o país. Essa foi à luta de grande parte dos desenvolvimentistas brasileiros, e como João Manuel Cardoso de Mello analisou anos mais tarde, seria o momento de uma internalização da estrutura industrial avançada, isso é, desenvolver por completo o complexo industrial, com a formação das indústrias de base. Até então, o Brasil havia consolidado as indústrias de bens de consumo duráveis e não duráveis, com o período chamado de industrialização restringida. Mas, o crescimento industrial ainda dependia do contexto internacional. Nesse sentido, o período inaugurado com o Golpe de 1964, poderia ser o momento de efetivação de um projeto nacional iniciado com Vargas; constituir um país independente. Só que, para tanto era necessário em primeiro uma confluência de interesses das elites locais para a autonomização da economia, e em segundo buscar mecanismo para superar a dependência financeira frente às flutuações do cenário internacional (CARDOSO DE MELLO, 1982). 


As reformas fiscal e financeira do triênio de 1964-1966 são centrais, para entender a recuperação da economia nos anos seguinte e a conformação social brasileira. No entender de Tavares, tais reformas melhoraram as condições de financiamento do gasto público corrente, reestruturou os preços dos serviços de utilidade pública (como garantia de crescimento do setor elétrico), ampliou o crédito com o crédito ao consumidor acoplado ao instrumento financeiro da correção monetária, e distribuição de subsídios e incentivos para empresas exportadoras (TAVARES, 1998a, p. 90-2).


Tais reformas institucionais compunham parte do PAEG (Plano de Ação Econômica do Governo), que na essência defendia medidas reformistas e o combate a inflação deixada pelos governos passados. As medidas tomadas por Octavio Bulhões e Roberto Campos, ministros da Fazenda e do Planejamento respectivamente, eram sustentadas por uma concepção ortodoxa. Na base da reforma houve o controle monetário, a redução do déficit público e a contenção salarial. Porém, diante a complexa situação por que passava o país, uma inovação foi estabelecida na economia para amenizar a questão inflacionária: o instrumento da correção monetária – indexação, permitia que grupos econômicos pudessem poupar sem o risco de perda com a inflação (GREMAUD, 1997, p.176-177). 


Ao mesmo tempo em que se buscava resolver os problemas conjunturais, existia a necessidade de um ajuste profundo no padrão de financiamento. No entender de Lídia Goldenstein o PAEG foi apenas um aprimoramento do padrão de financiamento anterior, pois manteve o Estado como personagem central do crescimento da economia, fosse por recursos próprios, fosse por captação de recursos externos. O Estado não resolveu os problemas de arrecadação, mas favoreceu os grandes grupos e bancos privados (GOLDENSTEIN, 1994, p.37-52).


Ainda assim, a primeira grande medida do Estado constituiu em fazer uma reforma fiscal, com o aumento da arrecadação do setor público, por meio de novas formas de impostos, como maiores arrecadações sobre o consumo e das transações financeira (IOF), com o controle dos gastos do governo, proibindo aumentos do Orçamento. Mas uma importante articulação de agentes de crédito manteve a circulação financeira com os bancos estaduais, por exemplo. Outra importante medida para aumentar a arrecadação do Estado foi à centralização dos Fundos como o FGTS, INPS e PIS, que se tornavam grandes fontes de renda do Governo. Essas medidas aumentaram a arrecadação do Estado de 22,27% do PIB em 1965 para 26,75% no ano seguinte e chegando a 30% em 1969 (GREMAUD, 1997, p.186). No que diz respeito às reformas das relações externas, enquanto empresas exportadoras recebiam incentivo tarifário e fiscal do governo, o Estado revalidou as relações com o capital estrangeiro, com a reestruturação da dívida externa, dando garantias para o capital externo, e substituindo a lei de remessas de lucros do governo João Goulart. Associado a tais mudanças, a reforma mais profunda foi à financeira; com os objetivos de ampliar o volume da poupança e de criar mecanismo de financiamento da atividade econômica. Reestruturou-se o sistema financeiro com a centralização do Banco Central como instituição de controle monetário, e a formou-se Bancos de Investimento, as financeiras, que deveriam auxiliar a difusão de crédito privado, crédito direto para o consumidor e revisão de dívidas. Ainda, implementou-se a correção monetária, de forma que os reajustes de preço teoricamente seguiriam uma regra controlada pelo governo (GREMAUD, 1997, p.176-183).


Os resultados do PAEG foram logo vistos: a inflação, um dos problemas centrais do governo pôde ser contida (e não eliminada, mantendo uma média de 20% ao ano) e a arrecadação do governo compunha condições de financiamento futuros. Ainda dando maior liberdade ao capital estrangeiro, o Governo facilitava a entrada de recursos externos dentro do mercado nacional (por meio de captação de empréstimos e não com liberdade para o fluxo de capital de portfólio). Esse cenário colocava o Estado numa nova fase de dependência internacional.


As classes alta e média tiveram tendência a se favorecer nesse contexto. Em primeiro lugar, eram essas as classes que tinham condições de se beneficiar nos planos de crédito ao consumidor, e em segundo lugar, eram as classes com condições de poupar parte da renda, e com o mecanismo de correção monetária o dinheiro guardado não sofria desvalorização por parte da inflação. Desta maneira, as reformas econômicas do governo militar acabaram criando uma segregação entre acesso aos mecanismos de valorização da renda, de forma que houve uma tendência de alargamento das desigualdades entre classes. Essas transformações foram positivas para auxiliar expansão do setor de bens de consumo duráveis, levando Tavares considerar que tal setor passava a funcionar como o dinamizador da economia brasileira, diferente da análise Kaleckiana para economias desenvolvidas, em que o setor de bens de capital era onde se dava o multiplicador (TAVARES, 1998). Essa tendência à concentração de renda chegou a provocar profundas discussões entre intelectuais, como Celso Furtado que mantinha sua opinião sobre a necessidade de integrar as massas dentro do mercado de trabalho e consumidor, pois senão não seria possível sustentar taxas de crescimento, o dinamismo da economia, já que parcela da população não podia consumir. Por isso era necessário internalizar o processo de formação da riqueza, com a idéia de distribuição de renda, mesmo que para Furtado essa concentração de renda tenha sido fundamental para essa fase de expansão da economia (TAVARES, 1972).  


Passados os dois primeiros anos de recessão, com o pequeno crescimento econômico e arrocho salarial, a economia brasileira ao final de 1967 começava a apresentar melhores resultados. Com Delfim Netto como ministro do Planejamento e uma política de crescimento econômico como foco principal, a inflação deixou de ser um grande problema. O Governo com maior poder de arrecadação, estava novamente com condições de liderar o desenvolvimento nacional, além de ter possibilidade de atrair capitais estrangeiros quando necessários: era tarefa novamente do setor público comandar o dinamismo econômico. Esse ciclo de recuperação aconteceu de 1967-70, tendo seu auge entre os anos de 1970-73, com a fase de declínio entre os anos de 1974-77 (TAVARES, 1998a).


O período de crescimento, Milagre Econômico, se aproveitou desse terreno deixado pelo PAEG, e por meio de políticas expansionistas do governo e da capacidade ociosa industrial deixada dos anos de estagnação. Além da indústria, a agricultura e o setor de serviços também avançaram, a economia como um todo crescia, mas dependendo essencialmente dos investimentos governamentais. A sociedade se modernizava, entretanto mantinha ou aumentava seu padrão de desigualdade: 1964 foi uma contra-revolução das classes conservadoras.


 

II PND: último suspiro do desenvolvimento

 

            A economia durante o milagre brasileiro se beneficiou como vimos, em primeiro de uma reorganização do Estado, que além de voltar a ter capacidade de arrecadar, teve uma política de centralização e desenvolvimento. Em segundo lugar, a passagem da década de sessenta para setenta gerou condições externas  favoráveis, num período de grande liquidez internacional, e por isso mesmo tanto o governo como as empresas nacionais podiam se endividar com créditos baratos. Apesar dos resultados positivos durante o milagre, a reversão desse processo era algo natural, por gerar algumas contradições como situação social e estrutura produtiva desequilibrada. Nesse sentido, qualquer choque exógeno poderia antecipar essa reversão da economia, que não tardou, já que em 1973, com a rápida expansão econômica mundial, ocorreram pressões inflacionárias para a desvalorização do dólar, que somado a primeira crise do petróleo, criou o tal contexto de instabilidade. Internamente, existia tendência ao crescimento da inflação, pelo grande desempenho econômico e pelo aumento de importações.


           
A continuidade do crescimento econômico dependia da política do Governo, afinal, era o Estado o personagem que impulsionava a economia durante toda essa fase. Por isso, para a manutenção do projeto, era preciso que o Estado tivesse formas de financiamento: “Na verdade os problemas financeiros internos e externos eram a barreira principal para a expansão compensatória da demanda pública de investimentos.” (TAVARES, 1998, p.164). O Brasil tinha basicamente duas alternativas, em primeiro lugar formar uma nova política ortodoxa para evitar os impactos do endividamento e inflação com Simonsen na Fazenda (como outros países da América Latina estavam adotando), ou então, buscar formas de dar continuidade ao projeto de desenvolvimento, com Reis Velloso no Planejamento: nascia nesse contexto o II PND, que era uma saída política de manutenção do regime militar que estava em crise.


           
No entender de Cruz, “a emergência da crise internacional – num momento em que o ciclo expansivo doméstico dava os primeiros sinais de esgotamento – em nada abala a retórica desenvolvimentista do governo brasileiro. Pelo contrário, tratava-se, agora, de responder criativamente à crise aproveitando as oportunidades abertas pela nova conjuntura internacional. Na visão das autoridades governamentais, a economia brasileira – uma ilha de tranqüilidade em meio a um mar revolto – deveria responder a crise através do crescimento acelerado resguardando um relativo controle sobre a inflação e sobre o Balanço de pagamentos.(CRUZ, 1984, p. 37). Sobre essa aposta da economia brasileira, Antônio Barros de Castro (1985) acreditava que se escolhia uma nova modificação da economia e de seu relacionamento com o exterior, de maneira que esse novo plano de governo aproveitaria ao máximo a ampla liquidez internacional, para continuar crescendo, com recursos para fechar o Balanço de Pagamentos no curto prazo; seguia-se uma lógica de economia brasileira em marcha forçada.


           
O II PND tinha como objetivos o desenvolvimento dos setores de insumos básicos, como metais não-ferrosos, exploração de minérios, petroquímica, fertilizantes e papel e celulose; de infra-estrutura e energéticos, com novas formas de energia, nuclear, álcool; e bens de capital. Para a realização desses objetivos, em primeiro buscou-se importar máquinas e tecnologia, e para compensar o Balanço de Pagamentos o governo entregava subsídios para empresas exportadoras (a agricultura tem papel de destaque, com grande desenvolvimento no período, que além do controle inflacionário com produção de bens básicos, ampliava as exportações com produtos como soja e laranja). Em segundo lugar, o plano de expansão industrial e econômica favorecia novas áreas, como estratégia à redução dos desequilíbrios regionais (GREMAUD, 1997, p.190-5).


Tal plano acabou por receber grandes críticas, como de Roberto Campos e Carlos Langoni, que acusavam o II PND como uma política de fachada para entrada de capitais estrangeiros. Carlos Lessa foi outro crítico ao II PND, considerando que este projeto já havia sido desmontado em 1976, quando se deixou de produzir tecnologia e crescimento internamente, para buscá-los no exterior. Respondendo as críticas ao Plano Nacional de Desenvolvimento, Barros de Castro quase uma década depois escreve, considerando que tal plano tinha grandes desafios para superar, como a desaceleração da economia mundial, transformações financeiras, reordenação política dos setores nacional-industrial, buscar valorizar outras regiões do país, sem condições de mudar o padrão de desenvolvimento e com a crescente inflação. Com todas essas dificuldades, o Plano de desenvolvimento foi capaz de sustentar o crescimento do milagre, sem gerar expectativas pessimistas, e pôde prolongar o crescimento industrial até a década de 1980, enquanto muitos outros países já haviam se entregado à crise. Na tentativa de integrar as diferentes visões, Lídia Goldenstein acredita que o II PND teve papel importante para o desenvolvimento, todavia não atingiu a condição de superar as contradições das relações de poder no país, os velhos interesses e setores restringiam um projeto inovador (GOLDENSTEIN, 1994).


Assim, o II PND na medida do possível foi um projeto com grandes avanços, afinal ao mesmo tempo em que quase se conseguiu fechar a matriz industrial brasileira – a última fase do processo de substituição de importações, com a siderurgia, petroquímica, papel e celulose etc, ainda manteve a inflação num patamar estável, de 40% ano entre os anos de 1974-78, apenas elevada por causa do choque do petróleo e depreciação do cruzeiro (ARIDA, 1986). O único, porém desse período fica quanto à continuidade da dependência externa e concentração de renda. Durante o Plano Nacional de Desenvolvimento o Estado nacional se aproveitou de maneira exagerada da liquidez internacional, americana em primeiro momento, depois japonesa e alemã. Logo, as dívidas nacionais – e na sua maioria dívidas públicas – eram crescentes, e a capacidade de pagamento não se verificava na mesma ascensão; de outro lado para continuar crescendo considerava-se importante manter a concentração de renda.   


A estrutura financeira brasileira como meio de desenvolvimento era extremamente frágil,  de maneira que a dívida externa bruta brasileira saltou de 17,1 bilhões de dólares em 1974 para praticamente 50 bilhões de dólares em 1979 (GREMAUD, 1997, p.216). Nesse contexto vemos uma forte presença do Estado com a estatização da poupança e o endividamento externo, já que o país não tinha mecanismos privados de financiamento de longo prazo – os bancos privados e financeiros nacionais apenas aceitavam projetos de curto prazo. Durante a década de 1970, as duas principais formas de captação de recursos no exterior eram a Lei n.º 4.131 e a Resolução n.º 63, e ambas formas caminham para características semelhantes, com a tendência da estatização da dívida externa, por meio dos projetos estatais do II PND, ou endividamento de Bancos Públicos. Abaixo, a Lei n.º 4.131 demonstra essa tendência:

 

LEI N.º 4.131 – DISTRIBUIÇÃO (%) DOS TOMADORES

ANO

Setor Público

Privado Nacional

Privado Externo

1972

24,9

27,3

47,8

1973

39,7

23,0

37,3

1974

35,3

13,9

50,8

1975

50,4

6,2

43,4

1976

51,1

3,6

45,3

1977

51,5

6,0

42,5

1978

60,2

5,3

34,5

1979

76,8

6,4

16,8

1980

76,6

3,7

19,7

Fonte: Cruz, 1984.

 

O final da década de 1970 marcaria o rompimento dessa política estatal de desenvolvimento, afinal, atrelado às conjunturas externas, o Brasil sofreria grande choque com as transformações da política americana de 1979. Os Eua, por meio do FED e buscando retomar sua hegemonia (TAVARES, 1985), para valorizar o dólar que vinha sofrendo contestações, elevou brutalmente as taxas de juros, recuperando investimentos do mundo inteiro para dentro da economia americana. A liquidez internacional tornou-se escassa e cara para países endividados e com moeda fraca como o Brasil. O contexto agora era outro, o dólar passou a ser uma moeda fiduciária, e a dívida pública americana era o principal ativo mundial. A política americana tornou-se agressiva, com uma ampla defesa da liberalização financeira enquanto na periferia a falta de recursos freou o desenvolvimento.


 

Década de 80: novo padrão de desenvolvimento ou não-desenvolvimento?

 

            A década de 1980 surge num contexto de profunda crise do Estado e atrelada a ela, uma profunda crise da economia. Devemos considerar que foi por meio das políticas governamentais, do investimento direto ou endividamento do Governo que a economia havia crescido naqueles últimos cinqüenta anos. O padrão de financiamento básico da economia brasileira oscilou entre a expansão monetária e inflação ou a contratação de empréstimos frente ao capital estrangeiro e o endividamento, não dando garantias para a autonomia das políticas nacionais. A economia esteve durante todo esse período, certos governos mais que outros, atrelados aos acontecimentos externos, e a liquidez internacional. Com a ditadura militar seria possível reverter essa lógica, contudo as reformas propostas apenas aprofundaram a ligação entre economia brasileira e mercado internacional, com a maior liberdade à entrada e saída de capitais estrangeiros. A economia cresceu e se desenvolveu amplamente durante todo esse período, aproveitou num primeiro momento o ajustamento financeiro do governo nacional até início da década de 1970, e conforme o fôlego do Estado foi diminuindo os empréstimos externos, que eram abundantes e baratos, foram crescendo como substituto ao capital nacional. Logo, a economia brasileira tentava correr para terminar sua incorporação tecnológica e industrial, e gerar rendas suficientes para pagar suas dívidas, e teoricamente se enquadrar como país avançado. Todavia, com as transformações no mercado mundial, a economia brasileira demonstrou seus limites ao crescimento autônomo.


           
Nas palavras de José Luis Fiori, “...a crise dos anos 80 maximizou e foi conseqüência, ao mesmo tempo, da contradição básica da estratégia desenvolvimentista da relação do Estado com o mercado, imposta pelo compromisso assumido, já na década de 30, entre as várias e heterogêneas frações do nosso empresariado. Este fator eminentemente político é que fez da nossa crise econômica uma crise de Estado, e de nossa transição democrática, um lento processo de implosão do próprio Estado desenvolvimentista, de tal forma que, ao longo dos anos 80, as empresas privadas se ajustaram financeiramente, acumulando lucros, gerando poupança e reduzindo o seu endividamento, usufruindo, como contra-face perversa, do desajustamento progressivo que levou o setor público à falência e a autoridade político-econômico à mais completa paralisia, expropriada do último e decisivo instrumento: a política monetária.” (FIORI, 1990, p.144).


           
Com a escassez dos empréstimos no mercado internacional, estes se tornaram mais caros, e com prazos cada vez mais curtos. O Brasil como precisava dar continuidade aos projetos já iniciados anos antes de 79, buscou mais recursos, quase que dobrando o endividamento externo, superando os US$ 80 bilhões: entrava-se na cirando financeira, em que o capital privado se aproveitava do cenário de juros elevados para fazer arbitragem. Contudo essa nova fase durou até a moratória Mexicana, quando então os créditos de longo e médio prazo deixam de existir. Outro fator que complicava a situação brasileira era a deterioração de suas relações de troca, que “criaram uma forte restrição cambial na balança comercial, que foi enfrentada pelo governo como um esforço redobrado de expansão de exportações e a contenção das importações, através de um ajuste recessivo e medidas de contingenciamento” (BAER, 1993, p.74). Delfim Netto retorna ao ministério para aplicar políticas ortodoxas de controle de demanda, de maneira que fosse possível pagar os juros. Por isso que a década de 80 foi um período de poucas importações, e com crescimento das exportações, para tentar saldar as dívidas; a estagnação da economia nascia da restrição do Estado poder financiar novos investimentos, já que a política restritiva e o encarecimento de empréstimos impossibilitavam novos negócios. Ao mesmo tempo, com a necessidade de pagar as dívidas (ou pelo menos os juros das dívidas), o Brasil, na década de 80, revertia em torno de 5% do PIB para fora.


           
Como já descrito por Fiori acima, enquanto vemos a falência do Estado, as grandes empresas privadas nacionais puderam continuar crescendo: muitas dessas empresas recebiam subsídios do governo, e com o aumento do grau de monopólio – já que havia pouca concorrência internacional – puderam manter o mark-up com liberdade, se favorecendo dentro da economia, com boas rentabilidades e políticas salariais controladas. A economia brasileira que havia passado os dois primeiros anos da década de 80 numa profunda recessão, nos anos de 1983-4 com a política de incentivo a exportações de controle fiscal, logo apresentou um melhor cenário, com superávits de US$ 6,5 bilhões em 1983 e US$ 13 bilhões em 1984. Esses “mega-superávits” na balança comercial permitiram que o país pudesse começar a honrar os compromissos, aliviando um pouco o desequilíbrio externo (BELLUZZO, 1992).





            Ainda quanto ao financiamento da economia, o governo precisa de alguma forma buscar dólares no mercado internacional para auxiliar o fechamento das contas nacionais. Porém, ao mesmo tempo em que o Estado não tinha mais crédito pela quantidade de dívidas já contraídas, as empresas privadas (que poderiam ser a outra saída) não se interessavam em adquirir empréstimos em outras moedas, sofrendo o risco de desvalorização. Por isso, o Estado criou um mecanismo em que garantia a estabilidade financeira para as empresas, em que ao contrair capitais estrangeiros, as empresas trocavam os dólares recebidos por cruzeiros no Banco Central. A antiga dívida da empresa passava de dólares para cruzeiros com o Banco Central, enquanto o BC que deveria arrumar dólares para pagar futuramente as dívidas das empresas nacionais (BELLUZZO, 1992). Desta maneira, o Estado podia no curto prazo saldar algumas de suas dívidas, enquanto o setor privado continuava crescendo as custas da estatização das dívidas.      


Se o endividamento foi um dos problemas centrais durante a década de 1980, outra questão fundamental era o controle da inflação. Devemos lembrar que nas reformas do PAEG os economistas responsáveis já haviam se eximido do controle inflacionário, de maneira a controlá-lo por meio da moeda indexada. A inflação enquanto a economia crescia em geral, com condições favoráveis externas manteve-se estável, entretanto ao sinal de problemas externos, vemos mudanças nas taxas inflacionárias. Foi o que aconteceu em 1973 com o primeiro choque do petróleo, e mesma coisa em 1979 com o novo choque de petróleo. Mas o fundamental da inflação brasileira em todo esse período é justamente essa conformação peculiar, em que a moeda indexada permite que a inflação perpetue-se, mas de maneira “teoricamente controlada”. Essa peculiaridade nacional foi muito debatida no país durante a década de 80, na busca de mecanismo para frear tal crescimento – já que com o colapso econômico a inflação extrapola os limites controláveis. Pérsio Arida, Lara-Resende e Francisco Lopes estudando essas peculiaridades classificam a inflação brasileira como inercial, de maneira que choques ortodoxos eram impotentes para frear a inflação. Assim as propostas passam por formar mecanismos de articulação da moeda com paridades, fossem elas moedas estrangeiras ou indexadas, projetos semelhantes ao que foi apresentada uma década depois no Plano Real (ARIDA, 1986).


A década de 1980 foi considerada como uma década perdida, em grande parte por sua incapacidade de retomar meios de desenvolvimento. O Estado que detinha o controle sobre o planejamento e construção do crescimento da economia perdeu sua capacidade como comandante do navio, e nenhum outro setor ou agente teve como substituí-lo. Portanto, o plano de desenvolvimento da economia brasileiro perdurou de suas diversas formas entre os anos de 1930 e 1979, isso é, cinqüenta anos de programas para formar um país industrializado e desenvolvido. Mas o novo direcionamento da economia mundial imposta pelos Eua reverte tal possibilidade de autonomia nacional. Como pudemos perceber que independentemente dos momentos de grande avanço da economia nacional, a situação de dependência acabou não sendo abandonada: a necessidade de créditos externos como forma última de desenvolvimento nacional (quando não a própria importação de produtos e tecnologia, e ainda recepção de empresas estrangeiras) foi recolocada no cenário, redefinindo o padrão de dependência, num modelo neoliberal e financeiro. O intercâmbio universal não se transforma em relações de igualdade, uma interdependência entre países vai se conformando nessa nova ordem mundial, em que o Brasil assume mais efetivamente um caráter passivo dentro do processo de desenvolvimento. 

 

Rumo ao novo modelo: a ordem neoliberal

           

            As preocupações das diferentes políticas econômicas brasileiras durante a década de 80 tiveram basicamente como meta à resolução de dois problemas da economia; num plano externo, como já verificamos, as restrições do mercado financeiro internacional fizeram a economia brasileira se reorganizar de uma nova forma, enquanto num plano interno, economistas tentavam criar mecanismo para solucionar as pressões inflacionárias que já acompanhavam nossa economia há décadas. O Plano Cruzado, Bresser, Verão e Collor foram todas tentativas de conter a inflação, por meio da aplicação de políticas ortodoxas, heterodoxas, e até mesmo o misto dessas; entretanto, o grande limite de todas essas políticas, pode-se afirmar, eram as condições externas, que favoráveis em 1994, com um plano não muito diferente dos anteriores, o Real, logrou êxito.


          
O Plano Collor foi o responsável por elementos novos. Partindo de mecanismos aplicados anteriormente (nos planos Bresser e Verão), promoveu o confisco da poupança para tentar controlar a demanda. O controle da inflação não foi alcançado, porém a idéia da necessidade das privatizações e a mudança estratégica de comércio exterior, com a abertura comercial, seriam marcas que permaneceriam nos governos seguintes e Plano Real (MODIANO, 1990, p.347).  


           
Com o Plano Real, mais que o combate à inflação e estabilização da economia, “o objetivo parecia muito mais amplo: estávamos diante de um projeto de desenvolvimento liberal que supõe a convergência relativamente rápida das estruturas produtivas e da produtividade da economia brasileira na direção dos padrões competitivos e modernos das economias avançadas” (BELLUZZO, 2002, p.373). Evidentemente essas mudanças no plano interno seguiam transformações da economia internacional, com adoção de políticas liberais, desregulamentação e financeirização da economia, num projeto que Fernando Henrique Cardoso já considerava como necessária décadas antes. O país novamente viria a recorrer ao capital estrangeiro como forma de financiamento da economia, entretanto de uma maneira direta, e não por meio do Estado como durante as décadas anteriores; isso é, a partir desse momento ficávamos ainda mais suscetíveis às condições externas.


O Plano Real foi pensado ainda durante o governo de Itamar Franco, e não era um plano de estabilização profundamente inovador. Em grande medida, o Plano Real se apropriava das idéias desenvolvidas por Pérsio Arida e André Lara Resende durante a década de oitenta, e ainda matinha semelhanças ao Plano Cruzado. O diferencial entre os planos foi o contexto de implantação; o Plano Real se beneficiava no período pela expansão da liquidez internacional, e ainda aceitava a seguir as metas do Consenso de Washington, com a renegociação das dívidas por meio do Plano Brady e com apoio do FMI (BACHA, 1997).     

Fernando Henrique
e Itamar Franco


<>           Dividido basicamente em três fases, O Plano Real teve em sua primeira fase a implementação de uma política ortodoxa, cujo objetivo era equilibrar o orçamento público. Desta maneira, um grande ajuste fiscal, a criação de dois impostos, o IPMF (Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira) e FSE (Fundo Social de Emergência) deveriam auxiliar a composição da receita do governo. Ao mesmo tempo, o Governo tentava acumular reservas cambiais para que o Banco Central tivesse condições de administrar as políticas monetária e cambial. A segunda fase, heterodoxa e parecida à idéia do Cruzado, o Plano deveria implementar uma nova unidade de conta, com o objetivo de eliminar a inflação inercial. Essa fase de indexação da moeda antiga à URV (Unidade Real de Valor), faria os preços serem cotados em nova unidade que estaria ajustada os preços. Por fim, na terceira fase a URV seria transformado na nova moeda, o Real, rompendo com a indexação existente até então. Mas o sucesso desse programa de estabilização dependia das condições do mercado e da política econômica, que deveriam garantir a manutenção da estabilidade, sem uma expansão da demanda e do crédito como visto nos planos anteriores. Diante essas exigências, o Governo adotou uma política de juros reais elevados (ficando acima de 40% no início do plano e nos momentos de instabilidade mundial), aumentou-se o depósito compulsório junto ao Banco Central, de maneira a diminuir a liquidez da economia. Mas como já apontamos acima, a grande liquidez internacional possibilitou que o país acumulasse reservas de aproximadamente U$ 40 bilhões, permitindo em primeiro a valorização do real e ainda facilitando o processo de importações que além de suprir a demanda interna de produtos, por meio da concorrência evitava o aumento dos preços internos (BACHA, 1997).   

            O início do Plano Real foi visto com grande entusiasmo pela população, afinal por causa do fim do imposto inflacionário a população de baixa renda aumentou seu consumo, e com a valorização do real e entrada de produtos importados os consumidores se abarrotaram de “novos” produtos. A alta taxa de juros brasileira atraia capitais estrangeiros que deveriam assumir importante papel na expansão do desenvolvimento nacional. Antes do Plano Real o investimento direto estrangeiro não somava 1 bilhão de dólares, contudo tal política condicionou o aumento desses investimentos que chegaram a 10 bilhões em 1996 e mais de 33 bilhões de dólares em 2000 (CARNEIRO, 2002, p. 277). Ao final do primeiro governo do Fernando Henrique os limites desse processo já podiam ser vistos: com a problemática manutenção da valorização cambial o Governo teve que se desfazer por meio das privatizações de importantes empresas e setores estratégicos para o desenvolvimento, para aumentar as reservas nacionais. A justificativa era de reduzir os custos do Estado, e defender a entrada de capitais estrangeiros que teoricamente aumentariam a eficiência dos serviços públicos.


A valorização da moeda também acabou liquidando com importantes setores e empresas nacionais, que não tiveram tempo suficiente e apoio para se reestruturar e suportar a pressão dos preços importados. Não é para menos que o balanço de transações correntes tornou-se negativo durante esse período. De uma situação altamente favorável do início da década de noventa, com superávits acima de 10 bilhões entre 1992-4, o país chegou a endividamentos de até 6,8 bilhões em 1997 na balança comercial e num total do déficit de transações correntes de 30,8 bilhões (CARNEIRO, 2002, p.387). Os resultados finais do primeiro governo eram de uma pressão cambial para a desvalorização, já que as reservas já não mais correspondiam ao valor da moeda nacional, e no mercado de trabalho (após um pequeno crescimento entre 1994-5 referente ao aumento de consumo) com o fechamento de várias empresas nacionais as taxas de desemprego passam a crescer demasiadamente.


       
Como síntese dessa primeira fase de Real, Belluzzo (2002) escreve: “Do ponto de vista do investimento e da estrutura de produção, a combinação juros-câmbio do Plano Real desestimulou os projetos voltados para as exportações, promoveu um ‘encolhimento’ das cadeias produtivas – afetadas ademais pelas importações predatórias – e aumentou a participação da propriedade estrangeira no estoque de capital doméstico”.(p.380). Esse aumento da participação estrangeira deu-se em certa medida por mudanças no marco regulatório que facilitava a entrada de empresas estrangeiras pela liberalização financeira. Assim, com o CC-5 (Anexo 4), agentes não residentes podiam passar a aplicar no Brasil, e ainda a denominação de empresa nacional muda de aquelas que tinham mais 50% de capital nacional para aquelas que atuavam no país, de maneira que aumentou-se as empresas que podiam receber apoio do governo como com o BNDES. Por isso pensar que o aumento do Investimento Direto Estrangeiro foi altamente positivo é deixar de enxergar que grande parte desses investimentos eram aplicados nos processos de privatizações e fusões. Nesse sentido o país estava na verdade, ao invés de expandir novos setores, abrindo espaço para as empresas estrangeiras assumirem velhos setores nacionais. Como os setores estratégicos da economia nacional de energia elétrica e telecomunicações que somados receberam aproximadamente 60 bilhões de dólares durante a década de noventa, passando o controle das empresas para concessionárias estrangeiras (CARNEIRO, 2002, p. 339). 


           
As medidas vinculadas ao ideário neoliberal apontavam a liberalização financeira como a nova forma de auxiliar os países em desenvolvimento. Desta forma, o financiamento de novos projetos dentro do Brasil, daquele momento até os dias de hoje, dependem em grande parte do fluxo de capitais internacionais para a economia, que fundava “... a nova etapa de dependência do financiamento externo (que) aumentou consideravelmente a vulnerabilidade da economia brasileira a um choque externo”. (BELLUZZO, 2002, p. 378). Principalmente porque a entrada desse capital estrangeiro que é essencial para a continuidade de programas de desenvolvimento assumia condições que desfavorecem a economia nacional, como a necessidade de uma política de juros que atenda aos interesses das corporações internacionais (e nos momentos de incerteza a tendência é de aumento das taxas de juros), e de investimentos no curto prazo. O país havia sofrido um grande crescimento do passivo externo, e por isso a dependência ao capital acabou por gerar uma condição instável frente aos ataques especulativos (CARNEIRO, 2002, p.299-303).


           
Em 1999, depois de grandes pressões cambiais, o segundo governo de Fernando Henrique Cardoso acabou por optar pela desvalorização do real. A desvalorização da moeda nacional proporcionou uma recuperação das industriais nacionais, que deixaram de sofrer tanto com a concorrência de produtos importados. O setor exportador conseguiu voltar a crescer de maneira importante, porque pode além de proporcionar uma pequena melhora na economia brasileira, reverteu a ruim situação da balança comercial. Porém, com a dependência de bons resultados na economia para manutenção de apoio do FMI, o Brasil tem defendido uma política econômica restritiva, com altas taxas de juros (que além de atrair capitais externos, agora tem a função primordial de inibir o crescimento interno para evitar o crescimento da inflação), política de superávit primário e de crescimento das exportações para dar condições ao governo de pagamento das dívidas públicas, e consecutivamente dos juros dessas dívidas.



Presidente Lula
            Nos últimos dois anos de governo Lula, aparentemente com a moeda desvalorizada e a manutenção da estrutura econômica do governo anterior, alguns resultados tem se mostrado favoráveis como superávit comercial de US$ 33,7 bilhões, superávit em conta corrente de US$ 10 bilhões, superávit fiscal, inflação baixa e crescimento econômico de 5%. Acreditamos que esses resultados favoráveis do governo, como o pequeno aumento nas taxas de emprego, crescimento considerável das exportações, governo com saldos positivos, e até mesmo a valorização da moeda frente ao dólar, são na verdade parte de um processo de expansão da economia mundial como um todo.


           
Junto com a melhora da economia brasileira, na economia mundial pudemos ver ultimamente a maior participação da economia européia, e mesmo do crescimento de importações da China, que puderam impulsionar o resto dos países. Assim, novamente nossos bons resultados atuais têm um forte vínculo com ciclo mundial, e por isso mesmo se houver um refluxo da economia de certo teremos maiores dificuldades para continuar com esses bons resultados. 


Na concepção de Fiori sobre esse “novo modelo, mantém o mesmo padrão de financiamento anterior, só que agora com o endividamento externo se dando em condições nacionais e internacionais mais instáveis do que as dos anos 70 (...) Tudo indica que se houver uma ‘era Cardoso’ ela manterá quase tudo de nefasto que herdou da ‘era Vargas’, incluindo a imensa desigualdade social, mas com a grande diferença de que terá afastado o Estado da função de locomotiva e da coordenação dos investimentos que forma responsáveis pelo sucesso de todos os casos nacionais que buscaram recuperar velozmente o seu atraso econômico.” (FIORI, 2002, p.205). Por isso nos últimos dez anos o novo modelo aberto com o Plano Real não resolveu um importante problema de nossa economia, encontrar formas de financiamento autônomas.   

 

Considerações Finais

           

            O texto recupera as últimas quatro décadas da história brasileira (de 1964 a 2004) analisando mais especificamente as questões sobre o financiamento da economia nacional. As condições de financiamento de um Estado nação podem dar alguns indícios sobre as vias possíveis de desenvolvimento da sociedade. Foram inúmeros os trabalhos que deram conta de avaliar as formas de dependência da economia brasileira, a acreditamos que esse trabalho apenas apresentar mais alguns elementos para voltar a afirmar os limites que a economia brasileira tem para alcançar um novo ritmo de crescimento e desenvolvimento. Entretanto não negamos que a análise do financiamento da economia é apenas um elemento que compõe uma complexa rede de limites, restrições e dominações. Uma análise mais detalhada deve pensar a dependência não só como uma condição externa aos planos de desenvolvimento nacional, mas também a dependência como resposta de grupos locais que além de autorizar essa orientação ainda a reproduzem. 


            Podemos dividir os quarenta anos do estudo em dois períodos com características peculiar no que toca a participação do Estado como agente do processo. No primeiro período, que se inicia em 1930, teve como ponto central à participação decisiva do Estado como responsável pela dinamização da economia. Durante os cinqüenta anos de desenvolvimento, por profundas transformações ocorreram, como a urbanização da sociedade, a industrialização da economia, e chegando próximos ao que se considerava como uma sociedade moderna. Porém, a partir dos anos oitenta, o segundo período de análise, uma intensa reversão do crescimento da economia teve início, com a estagnação da economia, e um alargamento das desigualdades internas à sociedade, e externas aos países desenvolvidos. No que tange ao Estado, este passou de agente ativo na produção e construção da sociedade, para um mero administrador, coadjuvante às transformações. Em grande medida, um dos principais limites ao poder estatal, e a dependência nacional, foi o restrito financiamento de nossa economia, que independentemente da forma de atuação do Estado, dependeu durante toda a “evolução”, da liquidez internacional.   


        
Atualmente a vulnerabilidade externa brasileira tem atingido altos patamares, inversamente a capacidade do governo assumir projetos de desenvolvimento autônomo, reafirmando a idéia de crise do Estado. O país precisa alcançar formas de gerar rendas próprias, menos por meio da abertura incerta ao mercado externo, e mais por captação de recursos nacionais. É verdade que seria uma ilusão afirmar que o Brasil não necessita de recursos externos para gerar alternativas de crescimento, contudo uma maior regulamentação frente aos capitais flutuantes e uma reversão a esse processo de desmantelamento do Estado, que este novamente possa direcionar investimentos para áreas estratégicas e socialmente necessárias, poderia devolver a política econômica uma função mais digna. Enquanto isso não acontece, a teoria de interdependência vai ficando cada vez mais difícil de ser aceita, na medida que não podemos acreditar que o livre comércio e livre circulação de riquezas pode garantir graus de dependência iguais entre países.

 

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Depois da queda, de
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